Ахмадиев А.К.*, Экзарьян В.Н.
МГРИ, art696@mail.ru,vnekzar@rambler.ru
Аннотация: В работе рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования в области реабилитации природной среды. Акцент авторами сделан на пробелы, существующие в сфере понятийного аппарата, регулирования зон экологического бедствия, экологической информации. Сделан ряд предложений, например, ратификация Орхусской конвенции, проведение кодификации экологического права, расширение и уточнение терминологической базы. Авторы полагают, что существует необходимость не только правового регулирования самой реабилитации природной среды, но и тесно связанных с ней областей.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, реабилитация природной среды, экологическое бедствие, правовая коллизия, экологическая информация, экологоправовые дефекты.
Экологическое право, как и любая другая отрасль права, представляет собой живую систему, которая в ходе своего развития сталкивается с проблемами, формирующими несовершенство правового поля. Эти проблемы иногда именуют еще правовыми дефектами. С учетом выделяемых в экологическом праве составных частей можно говорить о существовании в нем таких правовых дефектов как - дефекты экологоправового сознания, дефекты системы экологического права, экологического законодательства, экологических правоотношений, дефекты реализации эколого- правовых предписаний [6, C.33]. Причинами появления данных недостатков могут выступать: отсутствие специального знания и некомпетентность лиц наделенных законотворческой инициативой, формальное отношение к нормам, нестройность самой системы права, ошибки в правоприменительной практике и т.д.
Правовое регулирование такой области как реабилитация или восстановление природной среды не является исключением и также подвержено упомянутым дефектам. Один из них можно назвать «понятийный парадокс» в отношении реабилитации природной среды. Он заключается в отсутствие нормативно - правового определения «восстановление природной среды» при широком его употреблении в экологическом праве и закреплении требования реабилитации нарушенных территорий как одного из обязательных при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. 34, ст.36, ст.38, ст. 39., ст.40, ст.42, ст.43, ст.46 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об охране окружающей среды" [5]).
Задача или требование восстановления природной среды отмечены в доктринальных нормах (например, в Экологической доктрине России, Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года, Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года, Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года и др.), федеральных законах (например, в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об охране окружающей среды", Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2019)"О недрах", Лесном кодексе Российской Федерации" от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.12.2018), Водном кодексе Российской Федерации" от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) и др.) и нормативно-технических регламентах экологического характера.
В природоохранном законодательстве основополагающим понятием является «охрана окружающей среды» или «природоохранная деятельность», под которой, согласно ФЗ "Об охране окружающей среды" [5] понимается деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (ст.1). Из данной дефиниции становится понятным, что восстановление природной среды - неотъемлемая часть природоохранной деятельности. Однако четко обозначенной сути, целей, задач восстановления природной среды в законодательстве не прописано. Доктринальные нормы в свою очередь декларируют, но не раскрывают содержательную сторону вопроса.
Другим пробелом является отсутствие правого регулирования экологически депрессивных территорий как основного объекта реабилитации. В мировой практике (в странах Европы, США, Японии, Китае, Белоруссии и др.) существует факт правового регулирования режима подобных территорий: начиная от их выделения и заканчивая программами по их восстановлению и переводу в категории пригодных для хозяйственной деятельности территорий. В России же до сих пор подобные правовые нормы слабо развиты, а в федеральном законодательстве не обозначены даже категории экологически депрессивных территорий и меры по их реабилитации.
Однако стоит отметить, что в Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. от 10.07.2001, с изм. от 30.12.2001) "Об охране окружающей природной среды" [1] существовали понятия «зоны чрезвычайной экологической ситуации» и «зоны экологического бедствия». Под зонами чрезвычайной экологической ситуации понимались участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных (ст.57). Зонами экологического бедствия считались участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст.58).
В существующем же законодательстве подобные нормы отсутствуют. Ст. 57 ФЗ «Об охране окружающей среды» [5] производит отсылку к законодательству о зонах экологического бедствия, которое до сих пор не разработано и не принято. В то же время именно определение данных зон, установление их правого режима, выделение их границ, критериев, является ключевым для формирования программ по реабилитации природной среды, ведь именно на территориях наиболее деградированных необходимо применять меры по их восстановлению в первую очередь.
В начале 90-х годов XX в. была проведена большая работа по определению критериев для придания экологически разрушенным территориям статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. В частности, было установлено, что «глубокие необратимые изменения» должны рассматриваться за относительно короткий исторический срок – не менее продолжительности жизни одного поколения людей. К сожалению, эти уникальные наработки не только не получили развития, но и были практически не востребованы [4]. В итоге, в современном экологическом праве России отсутствуют экологически депрессивные территории.
С реабилитацией природной среды связано и регулирование экологической информации. В век информационного общества данные о состоянии окружающей среды или экологических программах становятся все более значимыми. Несмотря на то, что в Конституции РФ [2] напрямую указано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), можно констатировать, что конституционное право на экологическую информацию не в полной мере реализуется.
Одним из основных пробелов доступа к экологической информации является сегодня отсутствие ее нормативного определения, равно как и правового режима разных видов экологической информации, порядка отнесения информации к категории экологической со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями [4].
Необходимо отметить, что в Орхусской конвенции (1998 г), которую Россия подписала, но так пока и не ратифицировала, содержится достаточно полное определение экологической информации. Согласно конвенции [3] экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:
a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;
b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте b выше.
Ратификация Орхусской конвенции позволила бы продвинуться в вопросе регулирования экологической информации, и стимулировало бы развитие экологоправовых норм.
Как можно убедиться, существующая система правого регулирования природоохранной деятельности весьма не совершенна. Среди мер по их совершенствованию может быть расширение и унификация эколого – правового терминологического аппарата; необходимость проведения кодификации норм экологического права с целью выявления дублирующих норм или отсутствующих.
Существенным вопросом является управление охраной окружающей среды и финансирование природоохранных мер. В данной области необходимо закрепление целевого назначения собираемых экологических налогов, платежей, сборов. В частности необходима норма об использовании подобных средств только на природоохранные, реабилитационные цели, внедрение
«зеленых» технологий. В сфере государственного управления главным недостатком следует признать концентрацию как разрешительных, так и надзирающих, контролирующих функций в одном органе власти (Министерстве природных ресурсов и экологии РФ). Следствием такого всеобъемлющего характера является малая эффективность реализуемых программ (например, Национального проекта
«Экология»). Одним из шагов, который способен изменить ситуацию может быть разделение функций и формирование Министерства охраны окружающей среды и Министерства рационального природопользования. С учетом специфики экономической модели и уклада России, исторической значимости геологической службы, целесообразно возродить Министерство геологии или выделить геологическую службу России в самостоятельный орган.
Одной из ключевых мер по предотвращению деградации экосистем и нецелевому использованию земель является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ). С целью повышения их правового статуса и значимости необходимо в срочном порядке возродить норму об абсолютном запрете изъятия их земель. Все вышеуказанные меры являются взаимосвязанными и способствуют совершенствованию мер по охране окружающей среды.
Литература
1. Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. от 10.07.2001, с изм. от 30.12.2001) [Электронный ресурс] «Об охране окружающей природной среды». Доступ из справ.- правовой системы
«КонсультантПлюс»
2. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Электронный ресурс].
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
3. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды [Орхусская конвенция]
[Электронный ресурс]./ Официальный сайт ООН
https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orhus.shtml (дата обращения 19.01.2020)
4. Рыженков А.Я. Принципы экологического права: монография. – М.: Юрлитинформ, 2018. – 384 с.
5. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) [Электронный ресурс] «Об охране окружающей среды». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
6. Хлуденова Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: Монография. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА- М, 2014. – 172 с. – DOI 10.12737/2062 (www.doi.org).
МГРИ, art696@mail.ru,vnekzar@rambler.ru
Аннотация: В работе рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования в области реабилитации природной среды. Акцент авторами сделан на пробелы, существующие в сфере понятийного аппарата, регулирования зон экологического бедствия, экологической информации. Сделан ряд предложений, например, ратификация Орхусской конвенции, проведение кодификации экологического права, расширение и уточнение терминологической базы. Авторы полагают, что существует необходимость не только правового регулирования самой реабилитации природной среды, но и тесно связанных с ней областей.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, реабилитация природной среды, экологическое бедствие, правовая коллизия, экологическая информация, экологоправовые дефекты.
Экологическое право, как и любая другая отрасль права, представляет собой живую систему, которая в ходе своего развития сталкивается с проблемами, формирующими несовершенство правового поля. Эти проблемы иногда именуют еще правовыми дефектами. С учетом выделяемых в экологическом праве составных частей можно говорить о существовании в нем таких правовых дефектов как - дефекты экологоправового сознания, дефекты системы экологического права, экологического законодательства, экологических правоотношений, дефекты реализации эколого- правовых предписаний [6, C.33]. Причинами появления данных недостатков могут выступать: отсутствие специального знания и некомпетентность лиц наделенных законотворческой инициативой, формальное отношение к нормам, нестройность самой системы права, ошибки в правоприменительной практике и т.д.
Правовое регулирование такой области как реабилитация или восстановление природной среды не является исключением и также подвержено упомянутым дефектам. Один из них можно назвать «понятийный парадокс» в отношении реабилитации природной среды. Он заключается в отсутствие нормативно - правового определения «восстановление природной среды» при широком его употреблении в экологическом праве и закреплении требования реабилитации нарушенных территорий как одного из обязательных при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. 34, ст.36, ст.38, ст. 39., ст.40, ст.42, ст.43, ст.46 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об охране окружающей среды" [5]).
Задача или требование восстановления природной среды отмечены в доктринальных нормах (например, в Экологической доктрине России, Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года, Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года, Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года и др.), федеральных законах (например, в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об охране окружающей среды", Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2019)"О недрах", Лесном кодексе Российской Федерации" от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.12.2018), Водном кодексе Российской Федерации" от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) и др.) и нормативно-технических регламентах экологического характера.
В природоохранном законодательстве основополагающим понятием является «охрана окружающей среды» или «природоохранная деятельность», под которой, согласно ФЗ "Об охране окружающей среды" [5] понимается деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (ст.1). Из данной дефиниции становится понятным, что восстановление природной среды - неотъемлемая часть природоохранной деятельности. Однако четко обозначенной сути, целей, задач восстановления природной среды в законодательстве не прописано. Доктринальные нормы в свою очередь декларируют, но не раскрывают содержательную сторону вопроса.
Другим пробелом является отсутствие правого регулирования экологически депрессивных территорий как основного объекта реабилитации. В мировой практике (в странах Европы, США, Японии, Китае, Белоруссии и др.) существует факт правового регулирования режима подобных территорий: начиная от их выделения и заканчивая программами по их восстановлению и переводу в категории пригодных для хозяйственной деятельности территорий. В России же до сих пор подобные правовые нормы слабо развиты, а в федеральном законодательстве не обозначены даже категории экологически депрессивных территорий и меры по их реабилитации.
Однако стоит отметить, что в Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. от 10.07.2001, с изм. от 30.12.2001) "Об охране окружающей природной среды" [1] существовали понятия «зоны чрезвычайной экологической ситуации» и «зоны экологического бедствия». Под зонами чрезвычайной экологической ситуации понимались участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных (ст.57). Зонами экологического бедствия считались участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст.58).
В существующем же законодательстве подобные нормы отсутствуют. Ст. 57 ФЗ «Об охране окружающей среды» [5] производит отсылку к законодательству о зонах экологического бедствия, которое до сих пор не разработано и не принято. В то же время именно определение данных зон, установление их правого режима, выделение их границ, критериев, является ключевым для формирования программ по реабилитации природной среды, ведь именно на территориях наиболее деградированных необходимо применять меры по их восстановлению в первую очередь.
В начале 90-х годов XX в. была проведена большая работа по определению критериев для придания экологически разрушенным территориям статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. В частности, было установлено, что «глубокие необратимые изменения» должны рассматриваться за относительно короткий исторический срок – не менее продолжительности жизни одного поколения людей. К сожалению, эти уникальные наработки не только не получили развития, но и были практически не востребованы [4]. В итоге, в современном экологическом праве России отсутствуют экологически депрессивные территории.
С реабилитацией природной среды связано и регулирование экологической информации. В век информационного общества данные о состоянии окружающей среды или экологических программах становятся все более значимыми. Несмотря на то, что в Конституции РФ [2] напрямую указано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), можно констатировать, что конституционное право на экологическую информацию не в полной мере реализуется.
Одним из основных пробелов доступа к экологической информации является сегодня отсутствие ее нормативного определения, равно как и правового режима разных видов экологической информации, порядка отнесения информации к категории экологической со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями [4].
Необходимо отметить, что в Орхусской конвенции (1998 г), которую Россия подписала, но так пока и не ратифицировала, содержится достаточно полное определение экологической информации. Согласно конвенции [3] экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:
a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;
b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте b выше.
Ратификация Орхусской конвенции позволила бы продвинуться в вопросе регулирования экологической информации, и стимулировало бы развитие экологоправовых норм.
Как можно убедиться, существующая система правого регулирования природоохранной деятельности весьма не совершенна. Среди мер по их совершенствованию может быть расширение и унификация эколого – правового терминологического аппарата; необходимость проведения кодификации норм экологического права с целью выявления дублирующих норм или отсутствующих.
Существенным вопросом является управление охраной окружающей среды и финансирование природоохранных мер. В данной области необходимо закрепление целевого назначения собираемых экологических налогов, платежей, сборов. В частности необходима норма об использовании подобных средств только на природоохранные, реабилитационные цели, внедрение
«зеленых» технологий. В сфере государственного управления главным недостатком следует признать концентрацию как разрешительных, так и надзирающих, контролирующих функций в одном органе власти (Министерстве природных ресурсов и экологии РФ). Следствием такого всеобъемлющего характера является малая эффективность реализуемых программ (например, Национального проекта
«Экология»). Одним из шагов, который способен изменить ситуацию может быть разделение функций и формирование Министерства охраны окружающей среды и Министерства рационального природопользования. С учетом специфики экономической модели и уклада России, исторической значимости геологической службы, целесообразно возродить Министерство геологии или выделить геологическую службу России в самостоятельный орган.
Одной из ключевых мер по предотвращению деградации экосистем и нецелевому использованию земель является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ). С целью повышения их правового статуса и значимости необходимо в срочном порядке возродить норму об абсолютном запрете изъятия их земель. Все вышеуказанные меры являются взаимосвязанными и способствуют совершенствованию мер по охране окружающей среды.
Литература
1. Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. от 10.07.2001, с изм. от 30.12.2001) [Электронный ресурс] «Об охране окружающей природной среды». Доступ из справ.- правовой системы
«КонсультантПлюс»
2. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [Электронный ресурс].
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
3. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды [Орхусская конвенция]
[Электронный ресурс]./ Официальный сайт ООН
https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orhus.shtml (дата обращения 19.01.2020)
4. Рыженков А.Я. Принципы экологического права: монография. – М.: Юрлитинформ, 2018. – 384 с.
5. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) [Электронный ресурс] «Об охране окружающей среды». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
6. Хлуденова Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: Монография. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА- М, 2014. – 172 с. – DOI 10.12737/2062 (www.doi.org).
Проект "Климат и экология" реализуется при финансовой поддержке Министерства науки и высшего образования Российской Федерации