Сотникова А.О.* , Ганова С.Д.
Российский государственный геологоразведочный университет имени Серго Орджоникидзе (МГРИ), e-mail: a.sotnikova@euro-sf.ru ), Российский государственный геологоразведочный университет имени Серго Орджоникидзе (МГРИ), e-mail: ganova_s@mail.ru
Аннотация
В настоящее время в Российской Федерации происходит процесс совершенствования системы государственного надзора в сфере промышленной безопасности. Традиционные механизмы инспекционного контроля дополняются и модернизируются риск-ориентированными подходами, направленными на оценку и управление рисками процессов функционирования системы управления безопасностью предприятия с целью разработки и реализации комплекса мер по созданию условий для максимальной защищенности жизни и здоровья работников и работы предприятий в безаварийном штатном режиме.
Ключевые слова: риск-ориентированные подходы, опасный производственный объект, контрольно-надзорная деятельность, технические системы, промышленная безопасность
20 февраля 2015 года в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) состоялось заседание секции №1 научно- технического совета (НТС) Ростехнадзора «Вопросы совершенствования надзорной и разрешительной деятельности, развития информационного обеспечения» по теме
«Внедрение системы риск-ориентированного подхода к организации надзорной деятельности». Участвовавший в мероприятии заместитель руководителя Ростехнадзора, председатель НТС Ростехнадзора Алексей Ферапонтов отметил, что «Ростехнадзор занимает лидирующую позицию по внедрению риск-ориентированных подходов» (далее РОП) [7].
При этом сообщалось, что в Минэкономразвитии РФ разработан проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации». [8]
Положения этого законопроекта предусматривают, что основаниями для проведения плановых и внеплановых мероприятий государственного контроля и надзора в отношении соответствующих объектов является наличие определенного уровня риска причинения вреда. Предполагается, что планирование инспекционных мероприятий будет строиться на основании специальной методики, учитывающей факторы риска и сочетающей в себе принципы оценки уровня риска с практическим опытом для составления оптимальной программы инспектирования. Внедрение и использование данной методики в совокупности с информацией, которая есть у инспектора, включая класс опасности, статистика аварийности на объекте и по отрасли, данные предыдущих проверок, результаты деятельности службы производственного контроля с применением средств автоматизации позволят организовать комплексный подход к обеспечению промышленной безопасности в Российской Федерации. Тем самым государство и хозяйствующий субъект будут иметь динамическую карту рисков и оценку уровня промышленной безопасности, изменяющуюся в зависимости от состояния оборудования и применяемой технологий. Предполагается, что применение РОП в контрольно- надзорной деятельности позволит существенно сократить уровень административного воздействия на бизнес без ущерба промышленной безопасности и повысить эффективность превентивных мер по предотвращению аварийных ситуаций [7].
Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность
уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством организации и проведения проверок и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями [1].
В соответствии с потребностями общества возникла необходимость реформирования контрольной и надзорной деятельности, основанной на концепции ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов.
Переход от всеобъемлющего контроля к дифференцированному планированию проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям позволит увеличивать охват потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снижать нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям. Система управления рисками зародилась в финансовом секторе, который, в отличие от прочих областей хозяйства, регулярно принимает на себя риски с целью получения вознаграждения за их несение, что побуждает не избегать рисков, минимизировать их, а управлять ими и измерять их. Риск-ориентированный подход представляет собой метод контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения ревизионных мероприятий определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к конкретной категории риска либо классу опасности [6].
В настоящее время современные тенденции государственной политики в области осуществления контрольно-надзорной деятельности, направленные на переход к риск- ориентированной модели, категорирование объектов по классам опасности требуют модернизации подходов в осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Кроме этого, необходимо и перераспределение ограниченных временных, кадровых, финансовых ресурсов в соответствии с рисками опасности в области промбезопасности. Кроме того, отмечается тенденция использования организациями, эксплуатирующими ОПО, в рамках производственного контроля автоматизированных комплексов, позволяющих дистанционно в режиме реального времени контролировать параметры, определяющие безопасность на ОПО [9]:
• в рамках систем управления промбезопасностью и при осуществлении производственного контроля;
• при создании систем противоаварийной защиты и автоматики, осуществляемой эксплуатирующими организациями в соответствии с требованиями отдельных федеральных норм и правил в области промышленной безопасности;
• в составе структурированных систем мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений [2].
Сведения, содержащиеся в информационных системах эксплуатирующих организаций, не могут быть применены в деятельности федеральных органов исполнительной власти. С учетом этой проблемы вышеуказанный законопроект направлен в том числе и на интеграцию показателей информационных систем эксплуатирующих организаций в единую систему мониторинга промышленной безопасности, включая и государственные информационные системы.
На самом деле классы опасности ОПО, декларирование промышленной безопасности и достаточно новый нормативно-правовой документ в лице обоснования безопасности ОПО — это все элементы риск-ориентированных подходов. Тем не менее, в российской практике это достаточно новое явление. Как отмечается, РОП был определен руководящим принципом «Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года» [3].
Понятие РОП не находит отзыва среди промышленников. Это связано, в основном, с кризисными явлениями, приводящими к снижению государственных (и не только) возможностей. Усугубляет ситуацию фактор деиндустриализации экономики на постсоветском пространстве. В частности, он указывает, что «относительная редкость крупных аварий сталкивает промышленные опасности к границе неразличимости их важности», а «удержанию на ней способствуют достаточно многочисленные проявления производственного травматизма, и в особенности групповые несчастные случаи» [4, 5, 9]. Слово «риск-ориентированный» - новое по форме, но не по сути. Оно пришло на замену понятию «управление риском», которое все же является спорным, так как управлять можно процессами или объектами, к которым «риск» не относится. Буквально «риск-ориентированный» означает ориентирование в опасностях, как существующих, так и возможных в будущее для того, чтобы определить степень опасности. Для классификации степени опасности применяют относительные критерии, которыми могут быть: классы опасности, гибель людей на исследуемом ОПО, аварийные ситуации различной интенсивности , упущенная выгода, нанесенный ущерб и другие. Но относительные критерии не могут заменить абсолютные критерии приемлемости угроз. Таким образом, необходимо разрабатывать и внедрять абсолютные критерии приемлемости риска для ОПО, что является чрезвычайно сложной задачей.
При риск-ориентированном подходе инспекторские проверки будут проводиться в том случае, если деятельность связана с серьезными рисками, оценка которых будет проходить как в качественном, так и в количественном форматах на основании множества критериев. Но при этом также необходимо учитывать, что произвольный, случайный выбор подконтрольных субъектов неприемлем.
Таким образом, риск-ориентированный подход — выявление, анализ и прогнозирование опасностей промышленных аварий, оценка риска и возможных масштабов последствий аварий на опасных производственных объектах для оптимизации необходимых организационно-технических мер предупреждения аварий, недопущения возникновения угроз крупных промышленных аварий и повышения эффективности обеспечения промышленной безопасности на отдельном опасном производственном объекте и (или) в системе поднадзорных объектов в целом. При этом не только контролирующим органам приходится разрабатывать меры по повышению качества проверок, но и предприятиям, чтобы перейти с существующей «модели санкций» на «модель соответствия» в рамках реализации концепции риск- ориентированного мышления.
Литература
1. Федеральный Закон РФ № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
2. ГОСТ Р 22.1.12-2005 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования
3. Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года. Утверждена Решением Коллегии Ростехнадзора от 26 сентября 2011 года
4. Гражданкин А.И. Риск-ориентированный подход в промышленной безопасности. Тактические задачи и долгосрочные цели // Промислова безпека, № 7, 2012. — с. 46-47.
5. Гражданкин А.И. Риск-ориентированный подход и критерии приемлемого риска промышленных аварий // Промислова безпека, № 6, 2012. — с. 36-39.
6. Сухачева Г. И. Внедрение риск-ориентированного подхода в контрольной и надзорной деятельности// Конкурентный потенциал региона: оценка и эффективность использования. Сб. статей IХ Международной научнопрактической конференции. Абакан, 15-16 ноября 2018 г. Изд-во: Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова (Абакан). 2018, стр. 179-182.
7. Ферапонтов А.В. Принципы организации риск-ориентированного надзора за ОПО // Безопасность труда в промышленности, № 6, 2010. — с. 4-7.
8. www.gosnadzor.ru – сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (дата обращения 16.02.2019 г.).
9. https://kachestvo.pro - Первый государственный ресурс о качестве для тех, кто стремится к совершенству (дата обращения 10.02.2019 г.).
Российский государственный геологоразведочный университет имени Серго Орджоникидзе (МГРИ), e-mail: a.sotnikova@euro-sf.ru ), Российский государственный геологоразведочный университет имени Серго Орджоникидзе (МГРИ), e-mail: ganova_s@mail.ru
Аннотация
В настоящее время в Российской Федерации происходит процесс совершенствования системы государственного надзора в сфере промышленной безопасности. Традиционные механизмы инспекционного контроля дополняются и модернизируются риск-ориентированными подходами, направленными на оценку и управление рисками процессов функционирования системы управления безопасностью предприятия с целью разработки и реализации комплекса мер по созданию условий для максимальной защищенности жизни и здоровья работников и работы предприятий в безаварийном штатном режиме.
Ключевые слова: риск-ориентированные подходы, опасный производственный объект, контрольно-надзорная деятельность, технические системы, промышленная безопасность
20 февраля 2015 года в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) состоялось заседание секции №1 научно- технического совета (НТС) Ростехнадзора «Вопросы совершенствования надзорной и разрешительной деятельности, развития информационного обеспечения» по теме
«Внедрение системы риск-ориентированного подхода к организации надзорной деятельности». Участвовавший в мероприятии заместитель руководителя Ростехнадзора, председатель НТС Ростехнадзора Алексей Ферапонтов отметил, что «Ростехнадзор занимает лидирующую позицию по внедрению риск-ориентированных подходов» (далее РОП) [7].
При этом сообщалось, что в Минэкономразвитии РФ разработан проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации». [8]
Положения этого законопроекта предусматривают, что основаниями для проведения плановых и внеплановых мероприятий государственного контроля и надзора в отношении соответствующих объектов является наличие определенного уровня риска причинения вреда. Предполагается, что планирование инспекционных мероприятий будет строиться на основании специальной методики, учитывающей факторы риска и сочетающей в себе принципы оценки уровня риска с практическим опытом для составления оптимальной программы инспектирования. Внедрение и использование данной методики в совокупности с информацией, которая есть у инспектора, включая класс опасности, статистика аварийности на объекте и по отрасли, данные предыдущих проверок, результаты деятельности службы производственного контроля с применением средств автоматизации позволят организовать комплексный подход к обеспечению промышленной безопасности в Российской Федерации. Тем самым государство и хозяйствующий субъект будут иметь динамическую карту рисков и оценку уровня промышленной безопасности, изменяющуюся в зависимости от состояния оборудования и применяемой технологий. Предполагается, что применение РОП в контрольно- надзорной деятельности позволит существенно сократить уровень административного воздействия на бизнес без ущерба промышленной безопасности и повысить эффективность превентивных мер по предотвращению аварийных ситуаций [7].
Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность
уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством организации и проведения проверок и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями [1].
В соответствии с потребностями общества возникла необходимость реформирования контрольной и надзорной деятельности, основанной на концепции ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов.
Переход от всеобъемлющего контроля к дифференцированному планированию проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям позволит увеличивать охват потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снижать нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям. Система управления рисками зародилась в финансовом секторе, который, в отличие от прочих областей хозяйства, регулярно принимает на себя риски с целью получения вознаграждения за их несение, что побуждает не избегать рисков, минимизировать их, а управлять ими и измерять их. Риск-ориентированный подход представляет собой метод контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения ревизионных мероприятий определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к конкретной категории риска либо классу опасности [6].
В настоящее время современные тенденции государственной политики в области осуществления контрольно-надзорной деятельности, направленные на переход к риск- ориентированной модели, категорирование объектов по классам опасности требуют модернизации подходов в осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Кроме этого, необходимо и перераспределение ограниченных временных, кадровых, финансовых ресурсов в соответствии с рисками опасности в области промбезопасности. Кроме того, отмечается тенденция использования организациями, эксплуатирующими ОПО, в рамках производственного контроля автоматизированных комплексов, позволяющих дистанционно в режиме реального времени контролировать параметры, определяющие безопасность на ОПО [9]:
• в рамках систем управления промбезопасностью и при осуществлении производственного контроля;
• при создании систем противоаварийной защиты и автоматики, осуществляемой эксплуатирующими организациями в соответствии с требованиями отдельных федеральных норм и правил в области промышленной безопасности;
• в составе структурированных систем мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений [2].
Сведения, содержащиеся в информационных системах эксплуатирующих организаций, не могут быть применены в деятельности федеральных органов исполнительной власти. С учетом этой проблемы вышеуказанный законопроект направлен в том числе и на интеграцию показателей информационных систем эксплуатирующих организаций в единую систему мониторинга промышленной безопасности, включая и государственные информационные системы.
На самом деле классы опасности ОПО, декларирование промышленной безопасности и достаточно новый нормативно-правовой документ в лице обоснования безопасности ОПО — это все элементы риск-ориентированных подходов. Тем не менее, в российской практике это достаточно новое явление. Как отмечается, РОП был определен руководящим принципом «Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года» [3].
Понятие РОП не находит отзыва среди промышленников. Это связано, в основном, с кризисными явлениями, приводящими к снижению государственных (и не только) возможностей. Усугубляет ситуацию фактор деиндустриализации экономики на постсоветском пространстве. В частности, он указывает, что «относительная редкость крупных аварий сталкивает промышленные опасности к границе неразличимости их важности», а «удержанию на ней способствуют достаточно многочисленные проявления производственного травматизма, и в особенности групповые несчастные случаи» [4, 5, 9]. Слово «риск-ориентированный» - новое по форме, но не по сути. Оно пришло на замену понятию «управление риском», которое все же является спорным, так как управлять можно процессами или объектами, к которым «риск» не относится. Буквально «риск-ориентированный» означает ориентирование в опасностях, как существующих, так и возможных в будущее для того, чтобы определить степень опасности. Для классификации степени опасности применяют относительные критерии, которыми могут быть: классы опасности, гибель людей на исследуемом ОПО, аварийные ситуации различной интенсивности , упущенная выгода, нанесенный ущерб и другие. Но относительные критерии не могут заменить абсолютные критерии приемлемости угроз. Таким образом, необходимо разрабатывать и внедрять абсолютные критерии приемлемости риска для ОПО, что является чрезвычайно сложной задачей.
При риск-ориентированном подходе инспекторские проверки будут проводиться в том случае, если деятельность связана с серьезными рисками, оценка которых будет проходить как в качественном, так и в количественном форматах на основании множества критериев. Но при этом также необходимо учитывать, что произвольный, случайный выбор подконтрольных субъектов неприемлем.
Таким образом, риск-ориентированный подход — выявление, анализ и прогнозирование опасностей промышленных аварий, оценка риска и возможных масштабов последствий аварий на опасных производственных объектах для оптимизации необходимых организационно-технических мер предупреждения аварий, недопущения возникновения угроз крупных промышленных аварий и повышения эффективности обеспечения промышленной безопасности на отдельном опасном производственном объекте и (или) в системе поднадзорных объектов в целом. При этом не только контролирующим органам приходится разрабатывать меры по повышению качества проверок, но и предприятиям, чтобы перейти с существующей «модели санкций» на «модель соответствия» в рамках реализации концепции риск- ориентированного мышления.
Литература
1. Федеральный Закон РФ № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
2. ГОСТ Р 22.1.12-2005 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования
3. Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года. Утверждена Решением Коллегии Ростехнадзора от 26 сентября 2011 года
4. Гражданкин А.И. Риск-ориентированный подход в промышленной безопасности. Тактические задачи и долгосрочные цели // Промислова безпека, № 7, 2012. — с. 46-47.
5. Гражданкин А.И. Риск-ориентированный подход и критерии приемлемого риска промышленных аварий // Промислова безпека, № 6, 2012. — с. 36-39.
6. Сухачева Г. И. Внедрение риск-ориентированного подхода в контрольной и надзорной деятельности// Конкурентный потенциал региона: оценка и эффективность использования. Сб. статей IХ Международной научнопрактической конференции. Абакан, 15-16 ноября 2018 г. Изд-во: Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова (Абакан). 2018, стр. 179-182.
7. Ферапонтов А.В. Принципы организации риск-ориентированного надзора за ОПО // Безопасность труда в промышленности, № 6, 2010. — с. 4-7.
8. www.gosnadzor.ru – сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (дата обращения 16.02.2019 г.).
9. https://kachestvo.pro - Первый государственный ресурс о качестве для тех, кто стремится к совершенству (дата обращения 10.02.2019 г.).
Проект "Климат и экология" реализуется при финансовой поддержке Министерства науки и высшего образования Российской Федерации